新型城镇化需要顶层制度设计

    这次中央经济工作会议提出，新型城镇化要走集约、智能、绿色和低碳的道路，明确警示大中城市也同样要调结构转方式，否则走不远。新型城镇化是一项系统工程，涉及劳动就业、土地权益、绿色增长和低碳生活等方方面面，需要对概念模式、能源战略和政策举措进行过硬过细的探讨，在此基础上进行顶层制度设计。但客观地看，各级政府官员的认识还很模糊，特别是对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，制度层面也存在着需要打通的障碍。

    一是扶持政策缺乏协调。各地支持小城镇的积极性很高，但大多集中在生态环境与经济基础较好的地方，中西部地区有畏难情绪。中央各部委的扶持配套政策协调性不够，各吹各的号，各唱各的调，一直形不成协调联动的合力。

    二是规划管理水平偏低。镇一级规划水平不高是一个非常普遍的现象，目标定位不明确，重点不突出，省、市、县、镇各级规划不衔接。有的规划已经到期或即将到期，有的规划可操作性不足，缺少有效实施手段。小城镇怎样提高规划水平，值得高度关注。

    三是地方财政配套困难。从1994年中央与地方实行分税制改革后，中央和省对市、县（市、区）两级的财政分配体制进行了多次调整，大部分县（市、区）财力不足。在这种情况下，中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目，一般都会要求地方财政配套投入，造成地方财政风险偏大，社会资源利用不足。

    四是体制改革相对滞后。乡镇传统管理模式涉及行业较广、部门较多，与市场经济不匹配，很多制度性难题有待突破。正在摸索中的乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免，在目前还很难适应经济社会发展要求，很难适应改革所带来的资金来源变化，很难适应人、才、物管理模式的变化。

    五是增长机制尚未形成。长三角、珠三角等发达地区的乡镇企业绝大多数改制为民营企业，就地消化农业转移人口的传统模式发生了变化，通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退，但新的增长机制并没有同步形成，产业同构的问题比较普遍。

    鉴于这些障碍，我认为，应把小城镇建设作为制定宏观经济政策的基础原则。其中最核心的，是捅破农村土地集体所有制这层窗户纸。我去过很多农民家庭，父老乡亲们两手空空，除了简单的生活和生产资料外，连一件让银行认可的贷款抵押物都拿不出来。农民为什么贫穷？我看穷就穷在没有稳定、合法的财产收入，农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。不挖这个穷根，用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头，脚痛医脚。俗话说，有恒产者有恒心。农民意识到土地是自己的，才会珍惜和投资土地。要让农业乃至附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，前提是把土地所有权归还农民。

    第一步，把农民的宅基地使用权首先转化为可以有偿转让的产权形式，当农民选择小城镇就业或定居时，可以通过宅基地使用权获得相应的经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。第二步，把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，彻底解决产权主体不清问题。在具体实施过程中，应当有利于农民真正受益，避免激化社会矛盾。

    中央经济工作会议所指明的新型城镇化道路，是农民生产生活的家园，是农业产业化的载体，是推动农村改革发展的基地。这是一个鼓舞人心的蓝图，是一条通向繁荣的必由之路。

    文／彭真怀 作者是北京大学中国地方政府研究院创院院长，中国城市发展研究院副院长