近日，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（２０１４—２０２０年）》正式公布。很显然，全文达３万多字的《规划》将成为今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性的纲领性文件，也标志着中国新型城镇化的步伐迈上了一个新的阶段。在这个关键时期，回顾改革开放以来中国城镇化的历史进程，总结其中的经验和教训，就显得十分必要和迫切。 　　从世界经济发展历史来看，实现城镇化是绝大多数国家从农业国变成工业国、从落后经济走向发达经济的必经之路。但在中国特色社会主义道路的大背景下，改革开放之后中国城镇化道路不可避免地带有强烈的“中国特色”特征。反思过去三十多年的城镇化道路，我们可以清楚地看到，中国特色的城镇化道路在取得巨大成就的同时，也存在着诸多矛盾和困难。而城镇化过程中积累的一些核心问题，已经到了非痛下决心必须解决不可的时候。具体来说，这些经验和教训主要表现在以下几个方面： 　　首先，中国特色城镇化模式是由政府和市场共同推动的，但主要推动力则是政府。从发展模式上说，城镇化可以分为政府主导型和市场主导型两种。从国外的经验来看，发达国家的城镇化基本上都是由市场主导的发展进程。在发达国家城镇化的过程中，政府的作用被严格限制在市场经济的“守夜人”角色上。不过，这期间也出现了土地纠纷、劳资矛盾和贫民窟问题突出等现象，这就为政府干预提供了理论和实践的基础。但是，尽管在市场失灵时，政府“有形的手”干预力度越来越大、干预的范围也越来越广，但其本质并未脱离市场主导的轨道。 　　但在中国，政府的主导作用十分明显。一方面，各级政府通过各种各样的城镇化规划和政策、运用行政力量对城镇化进程进行干预。从中央到地方，都出台过层级不同、适用范围不等的城镇化计划目标和发展规划。在一些地方，政府官员甚至将本地的城镇化目标作为一项重要的政绩加以渲染，许多政策也大都服务于该目标的实现。这就使得城镇化带有一定的强制性和预设性特征。另一方面，政府在城镇化过程中直接进行干预。其中一个典型的表现就是，政府充当土地一级开发的主体，通过强制征地的方式进行城镇化开发。在不少地方，农民被强迫“进城”、强制“上楼”的现象也屡见不鲜。 　　事实证明，政府主导的城镇化不能带来最优的城镇化效应。城镇化协同效应不高，住宅、土地等资源浪费严重。政府主导的城镇化模式在经济上获得的效应，明显比市场主导的城镇化要低。此外，政府主导的城镇化模式，也是导致我国投资结构失衡、地方债务负担沉重的根源之一。为了加快推进城镇化进程，一些地方政府利用各种融资平台大肆举债，并成为城镇化的主要投资力量。政府的大规模投资对民间投资产生了明显的“挤出效应”，致使民间投资始终低迷不振。而为了获取更多资金，地方政府不得不过度依赖土地出让金收入，形成了对土地财政的严重依赖。在当前土地和房地产政策不断紧缩的情况下，地方政府债务负担日渐沉重，成为影响国民经济健康稳定发展的重大问题。 　　此外，该种模式还容易导致腐败和激化社会矛盾。由政府而非市场推动的城镇化过程，必然将政府置于各种矛盾的主要漩涡之中，既损害了地方政府的形象，也给我国城镇化带来了先天的缺陷，不符合市场经济体制的根本要求。 　　其次，中国特色城镇化模式采取了人和土地两大要素非均衡发展的做法，使得中国的城镇化出现了土地城镇化快于人口城镇化的现象。城镇化最重要的是人和土地两大要素的城镇化，但在现行户籍制度和土地制度未有实质性和突破性改革的情况下，这两大要素的城镇化采取了不同的路径，得到了不相同的结果。由于严格的户籍制度迟迟得不到松动，而土地则可以采取强征的方式获取，结果就出现了数以千万计的失地农民，即人还留在农村，但土地已被征入城镇。有关研究表明，我国人的城镇化落后于土地城镇化的问题十分突出。在上世纪８０年代中期至９０年代中期的１０年间，中国城镇用地规模平均扩展了５０．２％，一些城市已经超过２００％。城市用地增长率与人口增长率的比例，我国的数据为２．２９∶１，而国际上比较合理的数据是１．１２∶１。我国单位用地的平均产出远低于国际平均水平，且近年来这种现象有增无减。国土部披露的数据表明，目前我国闲置的土地面积已经高达１７万亩。 　　要素非均衡发展的城镇化模式直接阻碍了我国城镇化的速度。从上世纪５０年代至７０年代，日本和亚洲四小龙大多只花了不到３０年的时间，城市化率就基本上达到了７０％左右的水平，而我国的城镇化进程截止到目前，才刚刚超过５０％。 　　受制于户籍制度和社会保障制度改革的滞后，该模式还造成进城农民无法融入城镇的困境。我国虽然有多达２．６亿的进城农民工，但由于户籍制度的限制，不能顺利成为当地市民的一员。其结果不仅使得我国的城镇化率被大大高估，而且容易引发各种社会歧视和社会不公问题，拉大社会阶层的差距。又由于地方政府担心增加财政负担和公共设施支出，因而在社会保障制度上又人为地加以分割，形成社会保障的不公平。这样，中国城市内部，又形成了非户籍流动人口与户籍人口的“二元”体制。 　　有人认为，中国特色城镇化模式有效地避免了“贫民窟”问题。这个问题应该一分为二来分析。从好的方面看，我国现行的土地制度给进城农民准备了最后的一道“安全网”，使进城农民在不失去土地的条件下即使在城市找不到工作，也能做到有进有退，这就是中国未出现绝大多数国家城市化初期大都遇到的“贫民窟”现象。但应该看到，这种模式固然不会导致贫困人口集中到城镇的后果，却将贫困人口分散到广大的农村地区，实际贫困人数依然居高不下。联合国发布的《２０１３年人类发展报告》指出，目前中国绝对贫困人口（日平均生活费用低于１．２５美元的人口）仍占总人口的１３．１％，这些贫困人口绝大多数分布在农村地区。 　　最后，中国特色城镇化模式强调的是优先发展小城镇、限制大城市发展，结果造成了小城镇缺乏活力、“大城市病”流行的后果。早在上世纪８０年代，我国就确定了“大力发展小城镇、合理发展中等城市、限制发展大城市”的城镇发展思路。从国内流行的“城镇化”和国外普遍采用的“城市化”这两个词的区别中，我们就可以看出其中的差异性来。 　　不过，这种行政思维主导的发展模式并不符合市场经济的发展要求。我们不能以出现“大城市病”就否定大城市为龙头的城镇化发展目标，事实上，中国的大城市不是多了，而是太少了。根据第六次人口普查的数据，目前我国人口超过千万的城市仅有１３个，而且这个统计包括了大量的农村户籍人口和非主城区人口。以重庆市为例，重庆的总人口号称近３０００万，但主城区人口尚不到１０００万。相比之下，日本东京的人口有１３００万，占到全国人口的１０％。由于中国大城市供给不足，“大城市病”就显得格外严重。 　　与供不应求的大城市相比，县镇一级的城镇明显吸引力不足。国家统计局发布的流动人口监测报告显示，在全部的２．６亿农民工中，留在本地打工的农民工不到１亿，不及全部数量的４０％。另外，随着新型城镇化的大力推进，新一波的县改市浪潮再次兴起，据媒体报道，目前至少有１３８个县提出了县改市的要求。 　　在此次出台的《国家新型城镇化规划（２０１４—２０２０年）》中，对中国未来的城镇化做出了明确规划，提出了诸多指导性的意见。我们必须在总结中国特色城镇化模式经验的基础上，防止出现上述各种问题和矛盾，积极稳妥地推进城镇化进程。总结起来，应该抓住三个重要环节： 　　一是要发挥市场在城镇化过程中的决定性作用。在城镇化过程中，从中国的国情出发，既要充分发挥政府这只“有形的手”在调控、监督和引导等方面的作用，更要加强市场力量这只“无形的手”对城镇化进程的牵引力。要坚决防止城镇化过程中只有政府一方力量在唱“独角戏”的现象，坚持政府和市场“两手都要硬”，中国的城镇化才能更加协调、更加顺利地得到推进和发展。 　　二是坚持以人的城镇化为中心，加快社会融合的步伐。究其根本，城镇化就是人的城镇化。目前大量流动人口无法融入当地城市，农民无法变为市民的现状，是城镇化质量不高的集中体现。应加快户籍制度和社会保障制度改革的步伐，全面打破城乡分割的管理体制，让长期在城市务工、有稳定工作的农民工能够享受与城市居民一样的基本公共服务，初步实现农民社保与城镇居民社保的对接，并最终实现完全的统一。 　　三是加快土地制度改革的步伐，增强农民转变为市民的动力和推力。现行的土地制度在发挥农民最后“安全网”功能的同时，也成为许多农民不愿进城变为市民的一个回拉力。在土地价格步步攀升的背景下，农民变市民的主动性和积极性都会大大削弱。目前我国加快了土地流转改革试点的步伐，但如何真正让部分农民主动放弃土地、进城成为市民，却在法律上和政策上均处于空白区。这就需要各方面群策群力，为进一步完善中国特色城镇化模式，加快城镇化进程而共同努力。 　　（作者：李长安  系对外经济贸易大学公共管理学院劳动与社会保障系主任）