今天，我们面临这样的一个问题：未来的城市化如何又快又好地持续下去？这一问题面临两个挑战： 　　第一，现有的城市化模式还能持续吗？如果不能持续，如何化解其带来的债务风险； 　　第二，构建新型的城市化发展模式，这不仅仅需要我们寻找长效的、稳定的建设资金来源，更需要对地方政府功能重新审视和定位。 　　一、问题的提出 　　自改革开放，尤其是进入本世纪以来，中国出现了快速城市化的现象。横向比较“金砖国家”（巴西、俄罗斯、印度、中国，简称“BRIC”），中国的城市化道路独树一帜，尤其明显区别于巴西、印度等发展中人口大国的城市化路径。更令世界瞩目的是，这一中国特色的城市化道路出色的表现堪称史无前例。 　　以高速公路为例，中国的高速公路在1989年仅通车271公里，到1998年当年就新增1741公里，通车总里程达8733公里，居世界第六；到2001年底，通车总里程达到1.9万公里，跃居世界第二；到十年后的2011年底，通车总里程达8.5万公里，跃居世界第一；到2012年底，通车总里程达9.56万公里。2013年，中国高速公路通车总里程超过10万公里已经没有任何悬念。 　　同样的现象，也发生在铁路、城市道路与桥梁、机场、水电煤、电信、仓储等基础设施建设上，更体现在设计前卫、体量庞大的城市建筑上，如超高大楼、星级酒店、城市综合体、新建住宅等。与此同时，民用航空、汽车、家电等涉及居民衣食住行的设施与服务的增速也十分迅猛。这些基础设施与商业、生活配套设施，支持了中国经济快速工业化。 　　进入本世纪，中国成为世界的工厂也成为不争的事实。“中国制造”遍布世界各个角落。中国不仅成为世界第一大贸易体，而且其进出口总额一度达到GDP的70%以上。这是大国以及世界经济史前所未有的。 　　城市化和工业化的交相辉映，成功地创造了就业机会。数亿农村人口移民到城市就业、定居，使得用城市常住人口衡量的中国城市化率快速提高，到2012年已达52.6%。快速的城市化不仅使城市的面貌日新月异，而且也深刻改变着中国的社会结构，并由此影响着人们的价值观和消费偏好。中国庞大的人口规模，在城市化进程中逐渐显现出其巨大的消费威力，似乎150多年前，英国商人所期望的“只要中国人每年用一顶棉织睡帽，英格兰现有工厂已经供不应求了”并不遥远，幻想正在变成现实。 　　国际学术界对中国城市化道路以及相应的经济高速成长经验十分着迷，进而建构了“中国模式”。在这一模式中，发展主义政府，尤其是以经济发展为取向的地方政府的作用被认为至关重要，是“中国模式”的基石。由于政府以经济发展为主要诉求，其对各种政治和社会事务就多以GDP数字来检验成效，而不带其他偏好。这种“中性政府”是推进城市化，进而促进经济成长的关键。 　　至少从浅层次看，上述观察是真实的。国际经验表明，城市化不是凭空而来，如果靠自发演化，不仅耗时过长，而且因缺少规划，会阻碍城市的进一步发展。更为严重的是，放任自流的发展极易引发诸如就业机会不足、贫民窟丛生、社会秩序混乱等城市病的发生。于是在城市发展中，如何发挥政府的作用就成了一门学问。而中国城市化的经验恰恰从一个角度映射出：一个强势政府是可以阻止上述城市病的。 　　但是，如果深层次追究，一些疑问也随之产生。首先，什么原因使中国的政府有如此巨大的热情去推动城市化而不受其他偏好的影响呢？其次，是什么机制保证政府推动城市化资源的持续供给，尤其是资金的充沛来源？第三，这种政府推动的城市化是否可持续？显然，不厘清这些问题，就无法客观全面地把握中国城市化的全貌，进而也无法将“中国模式”理论建立在可靠的理论基础之上。 　　二、计划体制下的城市化 　　政府在中国的城市化进程中扮演重要角色，这可追溯到1949年。此前，一如其他发展中国家，中国的城市化并没有政府的强力干预，呈现出自然而然的过程。新中国建立以后，中国实行了类似前苏联的高度集中的计划经济体制。反映在宏观方面，是用指令性计划取代竞争性价格机制来配置资源；反映在微观层面，是用行政性生产单位取代优胜劣汰的自由企业制度。 　　从制度经济学的角度观察，在这一体制内，信息是自下而上汇总的，而决策，即指令，则是自上而下贯彻的。中央计划机关是最高甚至是唯一的决策者，地方政府仅是甚至是唯一的执行者，并由此使整个经济活动，无论人财物、产供销均为计划所控制。 　　需要指出的是，这一体制是一个严密的体系，为保证经济计划的顺利执行，需要在社会体制、政治体制等方面做出相应的安排。除在城市维持各种附属于行政权力的“单位”外，在农村表现为用行政权力人为地维持城乡分割。 　　十分明显，上述高度集中的计划经济体制的运行结果，在财务安排上便呈现出财政主导的特征，一切经济活动皆为国家经济活动。所谓财政，是一半财，一半政。它是国家治理的基础和支柱，高度服从于国家的战略目标。新中国成立后，囿于当时的历史条件，发展工业尤其是与国防安全相关的重工业是当务之急。为了发展工业，必须扩大投资，这就要求抑制消费，动员储蓄，控制成本。而高度集中的计划经济体制及与其相适应的社会、政治体制安排，恰可以满足这一要求。 　　具体来看，上述诉求的实现机制是：在农村，通过农产品[0.00%资金研报]的统购统销人为压低农产品价格，抬高工业品价格，用剪刀差动员农村储蓄投入工业，并相应压低工资成本；通过人民公社制度将农村人口束缚在土地上，人为增加人口流动的机会成本。以此不仅使低工资成本长期保持，并可以相应维持工业资本积累能力的可持续。在城市，通过兴办行政附属性的国营工厂来保证资本集中投向国家最需要的工业部门，通过票证配给制度人为抑制消费，并通过附属于财政的国有银行垄断性安排，将消费剩余不断动员成工业投资。 　　服从于国家战略目标，财政安排的顺序就是：先建设、后生活，集中力量发展工业。城市的发展也成为从属性的。于是，当时的中国城市中就出现了这样的景象：在马路一边是高大的厂房，在马路另一边则是“干打垒”的职工宿舍，宿舍区居住条件差，生活配套设施不足；城市基础设施及公用事业严重欠缺。这种景象在新兴工业基地的典型代表是黑龙江的大庆市，在老工业基地的典型代表是辽宁沈阳市的铁西区。 　　这种高度集中的计划经济体制在带来经济发展的同时，也带来了严重的弊端。一方面，上世纪70年代末，中国的工业体系已初步形成，工业生产总值已占全社会总产值的70%以上，另一方面，城市化水平却严重滞后，中国人口的70%以上仍然是农民，二元经济分割倾向不仅在固化、深化，而且尖锐对立并有断裂之忧。用当时的语言表述，农轻重比例严重失调，城乡差距不断扩大，国民经济走到崩溃的边缘，其根源在于“斯大林模式”，即高度集中的计划经济体制决策失误，浪费严重，效率低下。也正是这个原因，改革成为历史的必然，而改革的目标取向自然是向市场经济体制。