1.导言

改革开发三十年以来，我国政府一直重视小城镇的发展，党和国家领导人在不同场合多次强调小城镇发展的重要性，但从根本上对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，认识和重视程度不够，看法分歧大，导致政策制定上出现反复，城镇建设重心多次改变。

而目前小城镇建设相关的法律法规和行业标准，对于小城镇规定不清，各标准之间存在一定的矛盾，造成规划建设管理混乱，例如《城市规划法》（1990）将建制镇划归城市范畴，小城镇采用城市空间规划方法；而《村镇规划标准》（1993）中，将小城镇视为农村居民点进行规划。

我国正处于城镇化快速发展时期，小城镇作为城市与乡村联系的纽带，是一定地域范围内的经济和社会中心，在区域发展和城镇化过程中体现出越来越重要的意义。小城镇具有分布广、数量多、增长速度快、经济发展类别多样、发展规模差异大等特点。到2009年末全国共有建制镇19322个，其中建制镇建成区总人口1.38亿人，建成区总面积为3.13万km2，平均每个建制镇人口约8000人，建成区占地面积为185hm2 。

2.我国小城镇的政策法规的发展进程

虽然我国各地经济基础、自然条件、历史文化存在巨大差异，使得小城镇的发展呈现出不同的模式，但是，在我国现行的政治经济制度下，国家方针政策、法律法规都是自上而下制订、实施的，具有高度统一性，对小城镇发展的影响和作用具有一致性，这对找寻小城镇建设发展的规律性提供了可靠的依据。

2.1 我国小城镇概念的变化

小城镇的概念在学术上并不严格，不同学科对于小城镇的定义和范围各有不同。与之相关的名词有：镇、集镇、村镇、乡镇、市镇等。关于小城镇范围的争论焦点主要集中于小城市、建制镇（城关镇、一般建制镇）、集镇的关系，是否包含小城市或集镇，这关系到对城乡界限的认知。

从已经颁布的政策法规等相关文件中，可看出我国对于“小城镇”的内涵和范围的变化过程，城镇化政策多次转变。国家各部门之间对于小城镇、建制镇的定义及规划依据亦有所不同。

从在规模、辐射范围、城镇发育水平等多方面看，建制镇与小城市、集镇之间有一定区别。本文研究的重点在于小城镇建设的政策比较研究，从政策法规制定和实施的严肃性看，城市、镇、集镇的界限不清会造成管理的混乱。所以综合国家历年政策法规的变化，认为 “小城镇”是指国家批准的建制镇，包括县（市）政府驻地镇和其它建制镇，不包括小城市、集镇。