2.2 小城镇建设的政策变化过程

我国政府对于“是否要发展小城镇”、“怎么发展小城镇”的政策一直处于调整变化中。总的来说，经历为三大阶段：

一、计划经济时期（1949－1978年），政策调整，数量减少，发展停滞。

在计划经济时期的三十年间，在城镇发展政策对于“控制或发展大城市”问题上存在争论，但在发展小城镇的问题上，一直得到理论界和政府的积极支持。但事实上，小城镇发展非常缓慢，甚至停滞。经过几次调整，全国建制镇的数量大幅度下降，从1953年的5402个下降到1978年的2173个，缩减了一半。

二、市场经济时期（1979－2001），政策与市场双向驱动，数量爆发式增长，成就与问题并生。

1978年我国实行改革开发，乡镇企业异军突起，促进了小城镇爆发性的发展。全国建制镇的数量从1983年2968个到1984年7186个，到1998年19216个。国家政策倾向于小城镇，从1980年“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，到1998年“小城镇，大战略”，政策支持力度达到顶峰。一方面，小城镇的经济水平和数量发生巨大的变化，另一当面，小城镇出现经济发展后劲不足、建设水平不高、资源浪费严重、生态环境急剧恶化等诸多问题，引发了“是否发展小城镇”的质疑和探讨。

三、经济为先、渐进调整时期（2002－2012），大中小城市及小城镇协调发展，发展侧重有所不同。

从2002年党的十六大开始，国家基本确立了“大中小城市及小城镇协调发展”的政策方针，逐步改变城乡二元结构。国家发展的重点放在大城市及城市集群上，小城镇则是有选择性的发展重点镇，告别以前小城镇遍地开花的情形。这个时期小城镇的数量比较稳定，但小城镇之间经济差异加大，东部地区逐渐形成密集小城镇区，集聚效应显现。例如，2010年全国“百强镇”排名第一的广东东莞虎门镇，常住人口达到53万人，经济实力、人口规模都已经达到城市规模。

小城镇问题不容忽视，如今小城镇已经进入转变的关键时期，未来小城镇将进入以生态为导向、城乡协调发展的模式。生态型小城镇正成为研究和实践的重点。

2.3小城镇规划建设的法律依据

2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》，将“镇规划”纳入了法定规划层面，对镇规划建设提供了法律依据，为打破城乡二元结构、实现城乡一体化发展提供了法律依据。

到2009年年末，全国编制有总体规划的建制镇14387个，占所统计建制镇总数的85.2％。2009年全国村镇规划编制投入达30.66亿元。现阶段，我国村镇规划仍然存在许多问题，在村镇规划编制过程中存在指导思想出现偏差、主要技术方法过于仿效城市做法的现象。

3.思考

曾有观念认为小城镇是“城之尾，农之头”。然而，小城镇的建设不可一味重复城市建设模式，应突破“城之尾”的发展形式，强调小城镇的作用和特色。通过小城镇建设政策法规的探索，寻找适合我国城镇化发展的途径，使之既发挥农村发展引擎的作用，又将是中国特色城镇化的理论和实践的创新基地。

国家政策法规是小城镇规划建设的前提和保障。首先要明确小城镇在我国城镇发展中的地位，正确认识小城镇的范围、作用和意义，从政策明确小城镇的战略地位。

小城镇是城镇体系的最基本单元，在地域、人口、经济、文化、环境等方面密切联系着农村，对农村起着组织和领导作用。小城镇作为联系城市与农村桥梁，小城镇的发展是实现农村城镇化、城乡统筹发展的主要措施和形式。小城镇在制度上应该打破城乡二元结构，经济上侧重引导农村经济、农民生活的转变，在城镇建设方面应解决农村地区环境恶化问题，保护自然生态环境，寻找解决城市问题的有效途径。

其次，明确小城镇发展的法律，协调行业标准我国实行“依法治国”制度。立法先行、有法可依、有法必依、执法必严，对于小城镇发展至关重大。明确的法律法规支持能从根本上促进和规范小城镇发展、有效遏制小城镇建设混乱的行为。

小城镇建设任重而道远，必须有明确的政策引导和完善的法律法规作为保障，才能真正走出小城镇可持续发展之路。